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近日，工信部就《通信短信息和语音呼叫服务管理规定(征求意见稿)》公开征求意见，任何组织或个人未经用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝的，不得向其发送商业性短信息或拨打商业性电话。

基础电信业务经营者应当建立预警监测、大数据研判等机制，通过合同约定和技术手段等措施，防范未经用户同意或者请求发送的商业性短信息或拨打的商业性电话。

基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者发现任何组织或个人违反本规定发送短信息或拨打电话的，应当采取必要措施制止其行为，可视情况限制向其提供新增通信资源或暂停相关服务。相关记录应予以保存并提供申诉途径。暂停相关服务前应告知相关方。

工业和信息化部将组织建立全国统一的“谢绝来电”平台，引导相关组织或个人尊重用户意愿规范拨打商业性电话。基础电信业务经营者应依托“谢绝来电”平台提供“谢绝来电”服务，采取便捷有效的方式登记用户关于商业性电话的接收意愿，并依据用户意愿和双方协议约定提供防侵扰服务。

移动通信转售业务经营者提供“谢绝来电”服务的，参照前款规定执行。基础电信业务经营者应为移动通信转售业务经营者提供“谢绝来电”服务予以必要协助。

意见稿指出，任何组织或个人未经用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝的，不得向其发送商业性短信息或拨打商业性电话。用户未明确同意的，视为拒绝。用户同意后又明确表示拒绝接收的，应当停止。

短信息服务提供者发送端口类商业性短信的，应当确保有关用户已同意或请求接收，并保留用户同意凭证至少5个月；短信息服务提供者不得擅自改变电信网码号用途，不得将用于发送业务管理和服务类短信息的端口用于发送商业性短信息，无正当理由不得对用户接收业务管理或者服务类短信息进行限制。

何为“商业性”？意见稿在附则中定义，商业性短信息或商业性电话，是指用于介绍、推销商品、服务或者商业投资机会的短信息或电话。

事实上，工信部在2015年就曾发布《通信短信息服务管理规定》，明确短信息服务提供者、短信息内容提供者未经用户同意或者请求，不得向其发送商业性短消息。违者最高可处3万元罚款。彼时，中国短信息服务市场迎来迅速发展，2014年全国移动短信业务量超过7630亿条，但滥发垃圾短信的现象突出，受到社会的广泛关注。

“2015年的规定对于当时泛滥的短信息营销起到相当的规范作用。随着时间的推移，商业性短信息或拨打商业性电话又有死灰复燃的迹象，为此，根据用户投诉和有关方面社会治理需求，意见稿进行了修订和完善，也突出了尊重用户意愿的内容。”深度科技研究院院长张孝荣认为。与旧规相比，此次修改版最大的变化在于增加了对于“商业性电话”的限制，并对通过端口发送信息的现象作出进一步规定。2018年7月至2019年12月底，工信部等13部门也曾在全国开展综合整治骚扰电话专项行动，重点对商业营销类、恶意骚扰类和违法犯罪类骚扰电话进行整治。

此次征求意见的《通信短信息和语音呼叫服务管理规定》，在措辞和要求上比现行有效的法规严格不少。以2015年6月30日起施行的《通信短信息服务管理规定》为例，其中对于用户同意的规定是：短信息服务提供者、短信息内容提供者未经用户同意或者请求，不得向其发送商业性短信息。用户同意后又明确表示拒绝接收商业性短信息的，应当停止向其发送。

在处罚措施上，征求意见稿规定，违反上述条款的短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者将由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下罚款，向社会公告；情节恶劣的，吊销电信业务经营许可并回收相应码号资源。

艾媒咨询发布的《2019中国骚扰电话市场状况与用户感知调查报告》显示，2018年中国骚扰电话拨打量超过了500亿次，两成网民接到的电话中超过一半是骚扰电话，而2019年有37.2%的网民平均2到4天会接到1个骚扰电话，8.5%的网民甚至每天都会接到5个以上的骚扰电话。

根据360在5月发布的《2020年第一季度中国手机安全状况报告》，2020年第一季度，360手机卫士共为全国用户拦截各类垃圾短信约34.4亿条，垃圾短信数量与2019年同期相比整体呈现快速上升的趋势。垃圾短信的类型分布中广告推销短信最多，占比为 92.2%；其次为诈骗短信和违法短信。

移动短信从日常沟通发展至今，已经成为身份验证、支付校验的重要方式。2012年，国内用户共发送9000亿条短信，创历史新高。但随着互联网的普及，2013-2017年，国内短信业务量持续下跌。转折出现在2018年。由于服务登录和身份认证等应用的带动，2018年全国移动短信业务量同比增长14%。2019年，全国移动短信业务量同比增长37.5%，回暖势头更加明显。

企业用户已是运营商短信收入的主要来源。越来越多的企业将短信用于业务推广、广告宣传等营销目的，短信业务更趋向于商业属性。在利益相关背景下，运营商会否进一步摆脱自身惰性，影响用户接收到商业电话和商业短信的执行有待观察。